Instytut Kościuszki zaprasza do lektury briefu programowego pt. Strategia win-win dla opodatkowania wydobycia gazu łupkowego w Polsce. Tekst stanowi zarysowanie zakresu odpowiedzialności państwa w trzech różnych obszarach: regulacji procesu inwestycyjnego, metod czerpania pożytków z wydobycia gazu niekonwencjonalnego i wykorzystania ewentualnych przychodów przez Skarb Państwa, a także przedstawienie krótkiego przeglądu istniejących na świecie rozwiązań z zakresu opodatkowania działalności wydobywczej.

Brief zawiera także rekomendacje, które powstały w oparciu o konkluzje z debaty zorganizowanej przez IK, w której udział wzięli polscy i zagraniczni eksperci, a także przedstawiciele biznesu i środowiska prawniczego.

Głównym Partnerem oraz współautorem briefu programowego jest: DLA PIPER W POLSCE

NAJWAŻNIEJSZE WNIOSKI I REKOMENDACJE: 

Izabela Albrycht – prezes Instytutu Kościuszki – uważa, że podatki, choć nieuchronne, nie są jedyną istotną kwestią czy zmienną wpływającą na rozwój sektora gazu niekonwencjonalnego oraz atrakcyjność inwestycyjną Polski. Koncerny energetyczne biorą pod uwagę także inne czynniki otoczenia biznesu w Polsce, takie jak bezpieczeństwo, rządy prawa, członkostwo Polski w UE, sytuację ekonomiczną, możliwość ściągnięcia kapitału z rynku, czy możliwość podłączenia do sieci przesyłowej, którą można eksportować gaz na potężne rynki zbytu UE. W opracowaniu Instytutu czytamy, że polski rząd posiada wszelkie atuty, by zbudować taki system podatkowy dla wydobycia gazu łupkowego, który zapewni odpowiednie wpływy do budżetu państwa, potrzebne na modernizację kraju i przyczyniające się do wzrostu gospodarczego.

Z drugiej strony jednak, polski rząd nie może być pewnym atrakcyjności biznesowej Polski, jeżeli chodzi o sektor gazu niekonwencjonalnego, bowiem Polska nie jest jedynym krajem na kontynencie europejskim, który posiada zasoby gazu niekonwencjonalnego i możliwość rozwoju tego sektora. Z tych względów IK rekomenduje podjęcie realnych i przemyślanych legislacyjne działań, likwidujących wszelkie niepewności inwestycyjne, w tym niepewność podatkową działalności wydobywczej w Polsce. Jak zauważa Izabela Albrycht, jest to jednym z warunków sukcesu gazowej gorączki, której nie zapewni jedynie atrakcyjne otoczenie biznesu w Polsce, ale może zapewnić polski rząd.

Marcin Matyka partner w międzynarodowej kancelarii prawnej DLA Piper, która przygotowała analizę systemów opodatkowania gazu ziemnego na świecie, stwierdza, że nigdzie na świecie nie ma obecnie systemu, który byłby opracowany i ukierunkowany na wydobycie gazu łupkowego. Rozwiązania, które funkcjonują w różnych krajach, są raczej rozwiązaniami przygotowanymi do konwencjonalnych metod poszukiwawczych i wydobywczych, dlatego za błąd perspektywy uznaje przywoływanie w dyskusji publicznej przykładów Norwegii czy Wielkiej Brytanii. „Wyjątkiem jest jedynie Kanada, gdzie są ulgi specjalne dla poszukujących i wydobywających gaz łupkowy. Nie ma jednego złotego modelu, z którego Polska mogłaby czerpać wzorce” – konkluduje Matyka.

Jak zauważa Marcin Matyka państwa bardzo często zmieniają system opodatkowania lub stawkę podatkową w zależności od bieżących potrzeb budżetowych. System norweski, gdy był wprowadzany, oparty został na przychodach, a po jakimś czasie wprowadzono specjalny podatek wydobywczy oparty na dochodach. „Dzisiaj nie należy wprowadzać bardzo restrykcyjnego systemu opodatkowania, ponieważ może on tylko wystraszyć inwestorów. Natomiast nic nie stoi na przeszkodzie, żeby kiedyś w przyszłości zmienić stawkę opodatkowania, tak było na przykład w Wielkiej Brytanii. Dzisiaj trzeba myśleć też o zachętach dla firm wydobywczych, które podjęły się działalności poszukiwawczej” – podsumowuje.

Prof. Mariusz Orion-Jędrysek, poseł Solidarnej Polski i b. Główny Geolog Kraju, uważa, że obecny system podatkowy nie jest dobry, dlatego, że w wydobycie surowców energetycznych w Polsce zaangażowane były dotychczas wyłącznie polskie podmioty gospodarcze, a tym samym system opodatkowania zmierzał do tego, aby zagwarantować tani surowiec na polski rynek. W wypadku gazu niekonwencjonalnego mamy natomiast do czynienia z sytuacją, kiedy zagraniczny inwestor chce wydobywać gaz na ogromną skalę, znacznie przewyższającą polskie potrzeby, a następnie go eksportować. System podatkowy musi być zatem odpowiednio skrojony.

Dodatkowo Jędrysek podkreśla, że w sytuacji kiedy mówimy o złożach niekonwencjonalnych, musimy podejść niekonwencjonalnie do metod prawnych regulujących kwestię ich poszukiwania i wydobycia. Ocenia on, że w systemie kanadyjskim bardzo dobrym rozwiązaniem jest system odpisywania nakładów na poszukiwania i na badania związane z rozwojem technologii wydobycia gazu ze złóż niekonwencjonalnych. Z punktu widzenia specyfiki geologicznej skał łupkowych, takie rozwiązanie podatkowe pozwoliłoby na lepsze wykorzystanie złoża. „Obecnie złoże możemy wykorzystać w 20%, a 80% surowca zostanie pod powierzchnią. Jeśli będziemy rozwijać nowe technologie, a takie technologie w Polsce też są, to wtedy możemy wykorzystać 80 czy nawet 90% złoża” – uważa Jędrysek. Dlatego w jego opinii, system podatkowy powinien przede wszystkim rozwijać polskie technologie, „i temu podporządkowałbym cały system podatkowy, bowiem tylko wtedy Polska może znaleźć się w awangardzie technologicznej w zakresie gazu niekonwencjonalnego.” Prof. Jędrysek zaznacza, że istotne jest również aby w każdym odwiercie i w każdej koncesji uczestniczyła specjalnie powołana agencja rządowa – Służba Geologiczna, dzięki czemu państwo uzyskałoby dokładną wiedzę o tym, co się dzieje na każdym polu koncesyjnym, a ponadto wzięłoby też na siebie część ryzyka w oparciu o to, że daje aportem złoże.

W przekonaniu b. Głównego Geologa Kraju, wartość złoża można wycenić dopiero przy jego eksploatacji. Pierwsze badania rozpoznawcze nie są bowiem miarodajne, z tego względu, po pierwsze nie można ustalić bardzo sztywnego systemu podatkowego, a po drugie musi w tym procesie szacowania złoża uczestniczyć państwo. „Jeżeli państwo nie będzie uczestniczyło na tym etapie to będą albo duże straty na złożach – bo niektóre złoża tam gdzie się to nie opłaci nie będą wydobywane, albo może dojść nawet do zachowań korupcyjnych, jeśli złoża będą bardzo bogate.”

Wiesław Prugar, prezes ORLEN Upstream oraz OPPPW, uważa z kolei, że systemu wydobycia gazu niekonwencjonalnego, który chcemy stworzyć, nie należy rozpatrywać tylko w kategoriach podatków i atrakcyjności podatkowej, ale także w kategoriach pewności i stabilności regulacyjnej. Ocenia on, że aktualnie w polskim prawie jest wiele niekonsekwencji i niedoskonałości. Również Marcin Matyka zwraca uwagę, że w pierwszej kolejności należy się zastanawiać przede wszystkim nad tym, jak zlikwidować wszystkie bariery podatkowe. Podkreśla także, że nie do przecenienia jest dobre przygotowanie się państwa do tworzenia nowych przepisów, i przywołał jako dobry przykład prace nad systemem podatkowym w Izraelu, gdzie po odkryciu rodzimych złóż gazu, przeprowadzono najpierw publiczną debatę. W rezultacie udało się wypracować ciekawe i dobre rozwiązania, jak np. tzw. wskaźnik R, polegający na tym, że przychody państwa są wprawdzie odsunięte w czasie, ale inwestorom gwarantowany jest szybki zwrot nakładów inwestycyjnych, co mogłoby równoważyć brak bezpośrednich zachęt finansowych ze strony państwa.

Wiesław Prugar przyznał, że gaz jest doskonałym paliwem teraźniejszości, chociażby dlatego, że zmniejsza emisje CO2 i powinien być wprowadzany na rynek polski w równowadze z istniejącymi innymi paliwami. „Należy także wykorzystać tę dźwignię i w oparciu o ewentualne wpływy z dodatkowych podatków, tworzyć fundusze, które będą mogły wpierać rozwój nauki, technologii, stymulować tworzenie i wdrażanie innowacyjnych rozwiązań w gospodarce, tak żeby przyszłe pokolenia mogły z tego korzystać, a nie żebyśmy my ten pożytek skonsumowali” – mówi szef Orlenu Upstream”.

Prof. Alan Riley z London City University, przywołując doświadczenia brytyjskie, ostrzega z kolei przed przeprowadzaniem zmian systemu podatkowego bez konsultacji z przedstawicielami przemysłu i bez ostrzeżenia ich. „Niezależnie co zamierzacie zrobić z systemem podatkowym, musicie negocjować, ostrzec przemysł i przygotować go na zmiany. Jeżeli zdestabilizujecie wiarę przemysłu w państwo, w jego przewidywalność i odpowiedzialność, będzie to miało olbrzymi wpływ na inwestycje – mówi.” Zdaniem prof. Riley’a, państwo polskie musi zachować kontrolę nad tym, co dostaje z wydobycia gazu łupkowego i musi być gotowe na ewentualną zmianę reżimu podatkowego w celu maksymalizacji zysków, ale tak, aby nie przestraszyć inwestorów. W dobie gazu łupkowego to zasoby poszukują kapitału – nie na odwrót. Istnieje wiele złóż gazu łupkowego na świecie i potencjalni inwestorzy mogą się w łatwy sposób przenieść gdzie indziej, zupełnie inaczej, niż było to w przypadku tradycyjnych złóż gazu.

Prof. Jędrysek ocenia natomiast, że odpływ kapitału i inwestorów branży gazowej z Polski nie będzie taki łatwy, bowiem polski gaz łupkowy może być konkurencyjny wobec dotychczasowych dostawców na rynek europejski.

Jako niebezpieczny dla rozwoju sektora gazu łupkowego w Polsce, prof. Riley uznał także pomysł oddzielenia praw poszukiwawczych od wydobywczych. W sytuacji, gdy w polskim interesie jest zachęcenie jak największej ilości inwestorów do inwestowania w przemysł gazowy, należy rozpocząć najpierw wydobycie gazu. „W momencie gdy wydobędziecie 50 mld m3 gazu, udowodnicie, że pomysł się sprawdza, wtedy oczywiście możecie się zastanawiać jak rozwinąć reżim podatkowy, jak wyciągnąć z niego więcej dochodów, jak zapewnić, aby każdy z polskich podatników dostał swoją dolę z zysków. Wtedy będzie dobry moment na przeprowadzanie takich zmian” – stwierdza Riley.

Prof. Ole Gunnar Austvik, szef działu badań w Lillehammer University College, radzi z kolei, aby w polskim systemie podatkowym, podobnie jak w norweskim, najważniejszym słowem była „przewidywalność”, bowiem jeżeli nie jest się przewidywalnym to odstrasza się inwestorów. W jego przekonaniu, jeżeli system jest przewidywalny, można wprowadzić podatki praktycznie każdej wysokości przy założeniu, że firma odnosi zyski uzasadnionej wysokości w kontekście do ponoszonego ryzyka inwestycyjnego. „Pamiętajcie, że rząd musi być wiarygodnym partnerem dla koncernów międzynarodowych. Muszą one wierzyć, że rząd ma kontrolę i jego działania są przewidywalne. To jest najważniejsze” – uważa prof. Austvik.

Do pobrania:

strategia-win-win-dla-opodatkowania-wydobycia-gazu-lupkowego-w-polsce